Калина В.Ф.
канд. филос. наук, доц. каф. гуманитарного права ИЭУП РГГУ,
Государственный советник Российской Федерации 3 класса
Правовое обеспечение стабильности и устойчивости федеративных отношений в России
Становление федерализма всегда противоречиво. Российская Федерация не является исключением. Более того, есть основания говорить о кризисных процессах, суть и причины которых обусловлены как объективными, так и субъективными факторами. Противоречия, и без того достаточно глубокие в период принятия новой Конституции РФ, продолжали углубляться, порождая новые. Федеральный центр нередко становился заложником политических амбиций региональных элит и их лидеров и, сдавая одну позицию за другой, пытался то с помощью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Федерации, то с помощью иных уступок ослабить накал политических страстей. Полный произвол в правотворческой деятельности на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления создавал реальную угрозу дезорганизации всей системы управления государством и, в конечном счете, территориальной и государственной целостности России, устойчивости ее политической системы, реализации курса радикальных реформ. Став федерацией de jure, Россия так и не стала еще федерацией de facto, не обрела той устойчивости, которая позволила бы надежно защитить как интересы государства в целом, так и составляющих его субъектов.
Федеративная форма территориально-государственного устройства для России, безусловно, оптимальна. Однако реализация преимуществ федерализма в России сопряжена с рядом специфических особенностей. Во-первых, полиэтничность при компактном проживании различных этносов. При неблагоприятном стечении обстоятельств это может активизировать сепаратистские тенденции, вызвать межнациональные конфликты. Во-вторых, многоконфессиональность и социокультурная неоднородность. Это затрудняет использование мирового опыта при создании национальной модели федерализма. В-третьих, различная степень экономического развития регионов, специфика географических, климатических и иных условий, что обусловило асимметричность федерации. В-четвертых, доставшаяся от прошлого уродливая система организации хозяйственных связей, что особенно сказалась на дифференциации интересов регионов при создании союзного государства. В-пятых, слабость нормативно-правовой базы.
Межэтнические конфликты, факты дискриминации по национальному признаку, рост миграции населения, дополненные угрозой со стороны международного терроризма и исламского фундаментализма, создали угрозу стабильности политического и экономического развития России.
Реализация заложенных в Конституции Российской Федерации основных принципов федерализма наталкивается на отсутствие правового механизма сбалансированности интересов во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов, а также необходимого соответствия законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству.
Такой механизм предполагает: во-первых, постоянное совершенствование федерального законодательства с учетом особенностей российских регионов; развитие правовой базы самих субъектов Федерации; участие субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе и создание государственной системы регулирования деятельности участников правотворческого процесса как в центре, так и на местах; во-вторых, создание рычагов эффективного управления страной, не допуская при этом неоправданной сверхцентрализации и подавления инициативы на местах.
Процесс создания такого механизма должен быть концептуально проработанным, организационно оформленным и управляемым, он должен опираться на единство власти, которое проявляется в четком и согласованном взаимодействии ее ветвей, когда речь идет о ее разделении по горизонтали, и на согласовании действий всех ее уровней по вертикали. Президент В.В. Путин выступил с рядом инициатив и поставил конкретную задачу привести региональное законодательство в полное соответствие с федеральным законодательством и, прежде всего, с Конституцией РФ. В первую очередь это касается таких принципиальных положений, как преодоление двусмысленности в понимании суверенитета, устранение приоритетов местных нормативных правовых актов перед общефедеральными, приведение в порядок системы судебных органов и силовых структур, наведение порядка в системе исполнительной власти.
Кремлевские инициативы вызывают в регионах неоднозначную реакцию и нередко расцениваются в качестве тенденции возврата к унитаризму, к принципам и методам административно-командной системы. Однако такие сомнения лишены оснований. Напротив, Президент выступает безусловным гарантом укрепления и развития федеративных отношений. Уже первые шаги по упорядочению управления страной, предпринятые В.В. Путиным после вступления в должность Президента РФ (деление на федеральные округа, законодательная инициатива о порядке формирования Совета Федерации и др.), показали, что они ни в коей мере не ущемляют интересы субъектов Федерации. Оказались беспочвенными опасения, что рыночные механизмы будут подменены внеэкономическими методами руководства и управления, а требования соблюдения правопорядка на фоне царившего в предыдущее десятилетие хаоса приведут к нарушению прав человека.
Развитие федерализма вызвало к жизни мощный подъем правотворчества в субъектах Российской Федерации. Однако этот процесс с самого начала был отягощен комплексом проблем. Прежде всего надлежало обеспечить безусловное соответствие принимаемых субъектами Федерации правовых актов Конституции РФ. Задача эта оказалась нелегкой. Отсутствовала концепция правового механизма, призванного обеспечить единство России как федеративного государства, и реальные рычаги воздействия на отступления регионов от требований федеральной Конституции и федерального законодательства. Принципиально эта задача решаема, поскольку в Конституции РФ определены принципы, позволяющие ввести правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации в общецивилизационное русло.
Одним из фундаментальных принципов федерализма является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, федеральной Конституции. В ст. 4 записано, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Федерации. При этом должны неукоснительно соблюдаться требования статей 71, 72, 76 Конституции РФ, в которых законодатель определил вопросы, по которым могут издаваться только федеральные законы; федеральные законы и соответствующие им правовые акты субъектов Федерации или только нормативные правовые акты субъектов Федерации. На этих принципах и должна строиться правовая система России как целостность, включающая в себя: Конституцию РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, нормативно-правовые акты местного самоуправления. Однако при внешней стройности внутреннее содержание российской правовой системы исключительно противоречиво.
До недавнего времени ни один из основных законов субъектов Российской Федерации не соответствовал Конституции России и федеральному законодательству. Обычной практикой в субъектах Федерации было принятие нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации, причем нередко они шли вразрез с федеральными нормативными правовыми актами. Как отмечалось в докладе Генерального прокурора РФ Совету Федерации, только за первую половину 2002 г. прокурорскими проверками выявлено свыше трех тысяч правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Анализ данных отступлений позволяет сделать вывод, что в данном случае речь идет не просто о правовых коллизиях, а о серьезных противоречиях между федеральным Центром и регионами. Терпеть такое положение вещей дальше просто невозможно, поскольку деформация российского правового пространства, а следовательно, и российской государственности происходит не только в связи с отдельными проявлениями чиновничьего произвола, но с помощью правовых актов. После решительного вмешательства надзирающих органов большинство из этих актов были отменены либо изменены. В середине 2002 г. на рассмотрении в судах находилось свыше семисот документов прокурорского реагирования. В результате энергичных действий со стороны федерального Центра в настоящее время уже приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции и уставы более шестидесяти субъектов Федерации.
Регионы явно не торопятся реализовать требования Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», хотя согласно этому документу, в течение года со дня его вступления в силу, то есть уже к середине 2001 года, они обязаны были привести свои нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством. Было принято постановление, а затем и определение Конституционного Суда России по вопросу несоответствия Конституции РФ некоторых положений конституций республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия—Алания, Татарстан. Конституционный Суд РФ указал, что положения о государственном суверенитете республик, верховенстве законов и праве республик приостанавливать действие правовых актов РФ на своей территории, статусе республик как субъектов международного права, праве на пользование и распоряжение природными ресурсами на территории республик не соответствуют Конституции РФ. Поэтому они не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
Но и после этого лишь Республика Северная Осетия-Алания внесла соответствующие изменения в свою Конституцию. В других республиках продолжают существовать нормы, противоречащие Конституции России и федеральному законодательству. Если судом установлено, что принятый субъектом Федерации закон или иной нормативный акт, противоречащий Конституции России, федеральному законодательству, то в соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» законодательный орган субъекта Федерации в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в силу обязан его отменить. Если меры по отмене не приняты, Президент России вправе вынести предупреждение, начав тем самым процедуру, которая может привести к роспуску органов законодательной (представительной) власти соответствующего субъекта Федерации.
О сложности процессов преодоления последствий «парада суверенитетов» свидетельствует хотя бы острая борьба вокруг принятия новой Конституции Республики Башкортостан, власти которой постоянно заявляли о своем намерении сохранить принципиальные положения своего Основного закона, имея в виду прежде всего положение о суверенитете Башкортостана, его претензии на международную правосубъектность. Однако в принятом 3 декабря 2002 г. новом тексте Конституции Республики Башкортостан вопрос решается по-иному. Вместо положения о суверенитете введено понятие государственности республики, которая выражается в том, что «Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан». Важно отметить, что в текст новой Конституции Башкортостан не вошел двусторонний Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 г. В нем осталась только ссылка на то, что указанный Договор будет действовать в части, не противоречащей Конституциям России и Башкортостана.
Не менее сложно развивались события вокруг новой редакции Конституции Татарстана. Хотя в ней сохранены положения о суверенитете и об «особом» характере вхождения Татарстана в состав Российской Федерации, сравнительный анализ прошлого и принятого 30 апреля 2002 г. текстов Конституции Республики Татарстан свидетельствует о несомненном прогрессе в плане укрепления российского федерализма и более четкой организации российского правового пространства. Если согласно прежней республиканской Конституции Республика Татарстан конституировалась в качестве суверенного государства, самостоятельного субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией на договорной основе, самостоятельно определяющего свой государственно-правовой статус, то в новом тексте глава о суверенитете отсутствует полностью, а Республика Татарстан определяется как «демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” и являющееся субъектом Российской Федерации». По-иному трактуется в новой редакции и понятие суверенитета. Он заключается согласно ст. 1 Конституции Республики Татарстан «в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан». Конечно, в данной формулировке наблюдается прогресс. Однако представляется не вполне корректным как само сохранение т.н. «ограниченного суверенитета», так и положение ст. 3, которая гласит, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Татарстан является ее многонациональный народ». На недопустимость такой постановки вопроса указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 декабря 2001 г. В нем говорится: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
Серьезным источником подрыва единого правового пространства страны являются противоречащие федеральному законодательству положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов. Практика заключения таких договоров восходит к Федеративному договору, подписанному 31 марта 1992 года. Всего между федеральным Центром и регионами заключено 46 двусторонних договоров. Из них только четыре соответствуют федеральным законам (это договоры с Республикой Бурятия, Астраханской, Воронежской и Костромской областями). При заключении всех других договоров в той или иной мере нарушены принципы верховенства Конституции России и федерального законодательства. Прежде всего это касается уступок со стороны федерального Центра ряда положений по предметам исключительного ведения Федерации и предметам совместного ведения. Вот их далеко не полный перечень: право самостоятельного введения чрезвычайного положения (Кабардино-Балкария); обладание всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на своей территории (Саха-Якутия и Башкортостан); координация разработки и производства вооружений и военной техники, конверсия оборонных предприятий, размещение воинских частей и военных объектов (республики Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Удмуртия, Красноярский край, Нижегородская, Пермская и Ростовская области, Таймырский, Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа); переработка и использование драгоценных металлов, камней и изделий из них (Саха-Якутия, Свердловская область); право самостоятельно выступать участниками международных и внешнеэкономических связей (республики Башкортостан, Кабардино-Балкарская, Коми, Саха-Якутия, Татарстан, Пермская, Ульяновская и Челябинская области, город Москва); таможенное регулирование (Амурская, Мурманская, Сахалинская и Ростовская области, Хабаровский край).
Из сферы совместного ведения РФ и ее субъектов незаконно изъяты и переданы в исключительное ведение субъектов Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (республики Башкортостан и Татарстан, Магаданская область); установления общих принципов налогообложения и сборов в бюджет субъекта (Башкортостан, Красноярский, Хабаровский края, Иркутская и Омская области); установления системы органов государственной власти (Саха-Якутия); кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия–Алания, Татарстан).
В отдельных договорах содержится норма, закрепляющая верховенство этих договоров над федеральным законодательством. Например, договорами федерального Центра со Свердловской, Челябинской и Ярославской областями установлено, что «в случае принятия органами государственной власти РФ в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих положениям настоящих договоров, применяются нормы этих договоров». Эти положения прямо противоречат статьям 4 и 15 Конституции РФ, закрепляющим верховенство федеральной Конституции и федерального законодательства и безусловный примат федерального законодательства перед законодательством субъектов Федерации.
В соглашениях между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче части полномочий, которыми сопровождаются договоры, также имеют место серьезные отступления от федерального законодательства. Они касаются управления федеральным имуществом на территории субъекта Федерации, отчисления налогов в федеральный бюджет, превышения полномочий региональных властей в случае чрезвычайных ситуаций и др. Следствием отступлений от федерального законодательства в договорной практике является противоправность ряда правовых актов, принимаемых субъектами Федерации во исполнение этих договоров. Несомненно, что этим ущемляются конституционные права и свободы граждан, разрушается единств системы государственной власти.
Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» вступил в силу в июле 1999 года. Закон обязывает субъекты Федерации в течение трех лет привести в соответствие с Конституцией РФ договоры и соглашения о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Однако под различными предлогами субъектами Федерации это требование игнорируется.
Практически во всех федеративных государствах субъекты федерации пользуются различной степенью свободы в своем нормотворчестве, заключают договоры с федеральным центром и между собой. Особенно эта практика отработана в США, Швейцарии, Германии. При этом надо иметь в виду, что договорное регулирование в этих и других федерациях вообще не касается предметов совместного ведения, а имеет строго целевую ориентацию, что само по себе не ведет к подрыву основ конституционного строя, хотя престиж внутрифедеральных государственных договоров весьма высок. В США, например, договорные отношения рассматриваются как способ ассоциативной самоорганизации граждан, городов, графств, штатов. При этом нигде не допускается вольное обращение с федеральным законодательством, тем более нарушение федеральной конституции в интересах регионов.
Конституция Швейцарии предоставляет кантонам право заключать между собой соглашения по вопросам законодательства, управления, правосудия. Однако об этом они обязаны информировать федеральный центр, который в случае угрозы государственным интересам или целостности федерации вправе приостановить их выполнение.
Хотя никакое отступление от конституционных положений и действующего законодательства принципиально недопустимо, оно является симптомом внутренней противоречивости самих конституционных основ. Это нередко ставит регионального законодателя в затруднительное положение. Очевидно, что совершенствование федеративных отношений и их правовой основы – это не односторонний процесс, а комплекс проблем, решение которых связано с внесением изменений и дополнений как в региональное, так и в федеральное законодательство, с развитием федеральной региональной политики. Только взвешенный анализ возникающих проблем и политическая воля федерального Центра и субъектов Федерации, направленная на достижение единства и взаимопонимания, может обеспечить создание эффективной общенациональной правовой системы. Инициатива В.В. Путина, направленная на совершенствование механизма государственного управления, в том числе и управления процессом совершенствования правовой системы Российской Федерации, уже дала свои результаты. И важно, чтобы эти положительные тенденции не затормозились и стали необратимыми.